16.05.2023, Berlin | Das dritte und letzte Fachforum der Themenperiode „Unterstützungsstrukturen für Familien – Wege zu wirksamen Angeboten“ fand am 16. Mai 2023 im Festsaal der Berliner Stadtmission statt. Die über 40 Teilnehmer*innen aus den Mitgliedsorganisationen des Bundesforums diskutierten die rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen von Familienunterstützung, deren Umsetzung und identifizierten gemeinsam notwendige Schritte in Richtung einer flächendeckenden, ausfinanzierten und nachhaltigen Angebotsstruktur für Familien.

Neben den finanziellen Mitteln standen auch Ressourcen wie Personal und strukturelle Fragestellungen im Zentrum der Veranstaltung. Den Auftakt machte Dr. Till Nikolka (Deutsches Jugendinstitut), der zu kommunalen Finanzen und Angebote der Kinder- und Jugendhilfe referierte. Anschließend gab Dr. Laura Castiglioni (Deutsches Jugendinstitut) Aufschluss über die Frage nach gesetzlichen Rahmenbedingungen und Umsetzungspflichten, die sich durch das SGB VIII ergeben. Auf diesen Input aufbauend, wurden konkrete Umsetzungsbeispiele aus Thüringen (Dr. Stefanie Hammer | Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie) und NRW (Christina Wieda (Universität Speyer / Bertelsmann Stiftung) vorgestellt. Am Nachmittag eröffnete Christina Wieda die Diskussion über kommunales Handeln vor dem Hintergrund der Kooperationsgesetze im Sozialgesetzbuch. In einer World-Café-Diskussion entwickelten die Teilnehmer*innen konkrete Ideen, wie Familienunterstützung strukturell und finanziell besser in Recht und Gesellschaft verankert werden könnte.

Impulsvortrag: „Kommunale Finanzen und Angebote der Kinder- und Jugendhilfe“

Dr. Till Nikolka vom Deutschen Jugendinstitut präsentierte Forschungsergebnisse zu kommunalen Finanzen und Angeboten der Kinder und Jugendhilfe (KJH). In die Untersuchung einbezogen waren Daten von öffentlichen Ausgaben der Verwaltungshaushalte anhand der Einnahmen- und Ausgaben-Statistik der KJH, Ausgaben aller öffentlicher Träger der KJH sowie Regionalkennzahlen der amtlichen Statistik (2015—2020). Diese Daten wurden jeweils anhand der Gesamtvolumina pro Einwohnerzahl auf der Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte berechnet. Dr. Till Nikolka gab zu bedenken, dass Ausgaben von freien Trägern und Eigenfinanzierungen nicht in diesen Statistiken erfasst seien. Als Forschungsergebnis habe sich ein deutlicher Anstieg von Ausgaben über die Jahre gezeigt. Dieser sei unter anderem durch die Aufnahme vieler unbegleiteter geflüchteter Jugendlicher zu erklären. Ein weiteres Ergebnis seien die sehr stark variierenden Höhen der Ausgaben pro Einwohner*in. Die Forschungsergebnisse ließen erkennen, so unterstrich Dr. Till Nikolka, dass insgesamt nicht zu wenig Geld im System der KJH für Familien vorhanden sei. Finanzielle Ressourcen für Angebote der KJH seien jedoch in den Regionen sehr unterschiedlich verteilt. Beforscht wurden daher die kausalen Verbindungen zwischen kommunalen Strukturen und der Ausgestaltung der Finanzierung. Schlussfolgernd sei erkennbar: die Konkurrenz um Mittel und Ressourcen steige, je höher die Kommunen belastet seien. Das SGB II und die Hilfen zur Erziehung stünden in Konkurrenz um eine konstante Mittelversorgung. Dies erkläre sowohl die große Variation der einzelnen kommunalen Ausgaben bei den Hilfen zur Erziehung als auch den Anstieg der Mittelausgaben über die Zeit sowie die Varianzen auf der Bundes- und Landesebene. Entscheidend sei daher gewesen, bei der Ergebnisbewertung strukturelle Unterschiede der Kommunen, Kreise und kreisfreien Städte zu berücksichtigen. Insbesondere bei den Hilfen zur Erziehung sei der strukturelle Aufbau innerhalb der Kreise und die wahrgenommene Zuständigkeit der Jugendämter entscheidend.

Einschränkend gab Dr. Till Nikolka zu bedenken, dass aufgrund der Datenlage bisher nur eine rein deskriptive Darstellung jedoch keine umfassende Analyse der Zusammenhänge möglich sei. So sei zum Beispiel in den amtlichen Statistiken der KJH keine Differenzierung der Mittelherkunft möglich. Eine interregionale Vergleichbarkeit sei daher nicht gegeben. Auch seien die Produktkataloge der KJH der einzelnen Kommunen sehr unterschiedlich. Eine Datenerweiterung sei geplant, die zukünftig die Jahresrechnungsstatistiken der Kommunen sowie die Personalstatistik der nicht-stationären Einrichtungen der KJH berücksichtige. Zukünftig müsse die Datenqualität jedoch verbessert werden, um u.a. einzelne Themen der Sozialarbeit oder Finanzierungsvariationen, etwa die Kofinanzierung von Angeboten durch die Familien selbst, einzeln zu erfassen und auszuwerten.

Diskussion

Das Fachforum diskutierte die Ergebnisse von Dr. Till Nikolka insbesondere im Hinblick auf die Freiwilligkeit und die verpflichtenden Leistungen der Kommunen sowie auf die Herausforderungen föderaler Strukturen. Als problematisch wurde erkannt, dass laut den Ergebnissen primär die präventiven Maßnahmen von Kürzungen betroffen seien, bei invasiven Maßnahmen hingegen die Ausgaben stiegen. In diesem Zusammenhang wurde gefordert, dass es sei wünschenswert sei, empirisch zu belegen, dass höhere Ausgaben im präventiven Bereich Ausgaben im invasiven Bereich auf lange Sicht mindern.

Wahlmöglichkeit und Umsetzungspflicht

Die Freiwilligkeit und Verpflichtung der Länder und Kommunen zur Finanzierung und Ausgestaltung familiärer Unterstützungsstrukturen war Thema im Beitrag von Dr. Laura Castiglioni. Sie stellte den gesetzlich bindenden Rahmen des Bundes im § 16, SGB VIII vor, dessen rechtliche Stellung sowie die Rolle der Länder bei der Umsetzung. Dr. Laura Castiglioni stellte heraus, dass der allgemeinen Förderung der Erziehung in Familien eine präventive Funktion zugeordnet sei. Die im Gesetzestext formulierte Konkretisierung der Erziehungshilfen begründeten dafür eine Verbindlichkeit (Sollpflicht). Rechtlich festgehalten sei ebenso in § 16, Abs. 1, dass die näheren Ausführungen durch das Landesrecht geregelt seien. Durch diese Kombination entstehe die Schwierigkeit, dass kein individueller Rechtsanspruch bestehe, der das Recht für Familien einklagbar machen würde. Die Rechtslage zeige weiterhin Überschneidungen der Paragrafen § 16 und § 17 des SGB V III, so dass es zu einem fließenden Übergang zwischen präventiven und invasiven Angeboten komme. Entscheidend sei daher, wie die Länder diese rechtliche Lage handhaben.

Wie es aussehen kann, wenn die Länder diese Ausgestaltungsmöglichkeiten nutzen, zeigten anschließend zwei länderspezifische Umsetzungsbeispiele:

1. Thüringen: Familienförderungssicherungsgesetz

Dr. Stefanie Hammer, Referentin für Familien- und Seniorenpolitik im Thüringer Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie stellte das Thüringer Familienförderungssicherungsgesetz (ThürFamFöSiG) vor. Das erste ThürFamFöSiG (2006) sei nach einem Paradigmenwechsel 2018 neu aufgestellt und nach einer Modellphase seit 2019 in Kraft. Ziel des neuen Gesetzes sei eine bedarfsgerechte, Demografie feste und beteiligungsorientierte Familienförderung. Die Reform sei durch den Koalitionsvertrag 2014 angestoßen und unter Beteiligung aller Akteure entwickelt worden.

Der Paradigmenwechsel sei vom Land Thüringen als notwendig erachtet worden, um auf gesellschaftliche Veränderungen (z.B. neue Familienformen, demografischer Wandel) zu reagieren. Ein nun genutzter inklusiver Familienbegriff werde auch älteren Menschen gerecht, die jetzt explizit als Bestandteil der Familien verstanden würden. Um auch den heterogenen Lebensbedingungen in Thüringen (starke Stadt-Land-Unterschiede) gerecht zu werden, sei auf der Grundlage des Familienförderungssicherungsgesetzes eine regionale und überregionale Trennung der Familienförderung sowie eine regionale und überregionale Sozialplanung eingesetzt worden. Eine Bedarfsermittlung habe Aufschluss über unterschiedliche soziale Lagen gegeben. Durch den überregionalen Landesfamilienförderplan sowie einem überregionalen Landesfamilienrat wird die Finanzierung und Steuerung der Familienförderung auf überregionaler Ebene gewährleistet. Das Landesprogramm „Solidarisches Zusammenleben der Generationen“ ist für die Steuerung auf regionaler Ebene zuständig. Damit werden Projekte auf Mikro-, Meso- und Makroebene finanziert; auch die Finanzierung freiwilliger Leistungen ist möglich. Zuwendungsempfänger sind Landkreise und kreisfreie Städte, welche die Mittel an die Träger weitergeben. Damit hat das Land die Steuerung der Ausgaben teilweise an die Kommunen abgegeben.
Erfolgsfaktoren des neuen Familienfördergesetzes, so Dr. Stefanie Hammer, seien insbesondere der politische Wille, die gesetzliche Festlegung der Fördersumme von 10 Millionen Euro sowie die Vorerfahrung im Bereich der Sozialplanung auf kommunaler Ebene durch die ESF-Förderungen. Als regionale erfolgreiche Formate nannte Dr. Stefanie Hammer Dorfkümmerer, Familienlotsen, mobile Familienzentren oder das Netzwerk Pflege.

2. NRW: Landesinitiative „Kein Kind zurücklassen

Als zweites länderspezifisches Umsetzungsbeispiel stellte Christina Wieda von der Universität Speyer die Landesinitiative „Kein Kind zurücklassen“ aus NRW vor. Ziel sei, den Aufbau kommunaler, ämter- und rechtskreisübergreifender Präventionsketten zu fördern. In der Perspektive „vom Kind aus gedacht“ sollen so entlang des Lebenslaufes eines Kindes Präventionsketten ohne Brüche entstehen. Bis 2020 wurde die Landesinitiative durch die Bertelsmann Stiftung in der Modellphase forschend begleitet. Hinter der Idee der Modellinitiative, kommunale Angebote ineinandergreifen zu lassen, stehe der Gedanke, das Bundes- und Landesebene entlastet würden, wenn Prävention funktioniere.
Als Ergebnis des Projekts zeigte sich die Notwendigkeit eines „Ankerpunkts“ für die unterschiedlichen Lebensphasen. Regelinstitutionen (Schule, Kita, Jugendeinrichtungen) spielten daher für das Gelingen eine große Rolle. Elternbefragungen bestätigten außerdem die Bedeutung von Vertrauenspersonen. Problem sei nach wie vor die Versäulung der Institutionen auf EU-, Bundes- und Länderebene, die europäische Förderprogramme leider oft noch verstärkt würden. Im Ergebnis zeige sich, so Christina Wieda, dass gerade eine frühzeitig datenbasierte, bedarfsorientierte Planung Prävention begünstige.

Diskussion zum Thema Finanzierungsmodelle

In der anschließenden Diskussion wurde die „Pflichtleistung“ des § 16 im SGB VIII, insbesondere aber dessen mangelnde Umsetzung kritisch hinterfragt und diskutiert. In Folge der Novellierung des SGB VIII sei es die Aufgabe der Kreise und öffentlichen Träger, eine sozialräumliche Bestandsaufnahme zu machen und anhand der Themen, wie in SGB V III § 16 benannt, ihre Angebote zu gestalten. Wichtig sei außerdem, dass die Förderung von Familien selbstverständlich sein sollte und nicht an Defiziten festgemacht werden dürfe. In diesem Zusammenhang wurde der Begriff „Prävention“ kritisch diskutiert, da dieser ein defizitäres Menschenbild reproduziere.
Als Umsetzungs-Barriere wurde erkannt, dass es keine oder zu wenig Anreize für Entscheidungsträger*innen gebe, die Maßnahmen umzusetzen. Präventive Effekte seien zu wenig sichtbar, um damit zum Beispiel Wahlkampf machen zu können. Um hier mehr Sichtbarkeit und damit Handlungsspielräume zu entwickeln, sei Forschung wichtig. Es wurde angeregt, dass das Deutsche Jugendinstitut sich stärker diesem Bereich zuwenden könnte. Letztlich sei aber für einen Paradigmenwechsel der Familienförderung vor allem ein entsprechender politischer Wille notwendig.

Impulsvortrag: „Von der Familie aus denken: Kommunales Handeln vor dem Hintergrund der Kooperationsgesetze im Sozialgesetzbuch (SGB)“

Christina Wieda stellte ihre Forschung am Lehrstuhl für Sozialrecht und Verwaltungswissenschaften der Universität Speyer vor. Ausgangspunkt war die Aufgabenstellung laut Sozialgesetzbuch: Es solle dafür sorgen, dass jedem Kind die gleiche Voraussetzung für die freie Entfaltung der Persönlichkeit geschaffen werde und die dafür nötigen Angebote rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen. Der Aufbau kommunaler, ämter- und rechtskreisübergreifender Präventionsketten entlang des Lebenslaufes eines Kindes seien dafür sinnvoll.

Hinsichtlich der Sozialgesetzgebung seien dafür die Rahmenbedingungen (Auskunfts-, Beratungs-, Hinwirkungs- und Kooperationspflichten) vorhanden und Präventionsketten damit sozialrechtlich gut verankert.
Kommunen seien im Sinne der freien Selbstverwaltung somit in der Lage, Gesetze umzusetzen. Ein Realitätscheck auf Grundlage des Berichts zur Kinderarmut und dessen Auswirkungen auf Teilhabe, Bildung, Wohlbefinden und Gesundheit zeige aber: hier gebe es Handlungsbedarf. Umsetzungsprobleme lägen im Föderalismus und in der Ausgestaltung des Verwaltungsrechts. Auch wenn ein Gleichbehandlungsgrundsatz bestehe, könne dieser nicht immer überall gleich wahrgenommen werden oder sei den Betroffenen nicht bekannt. Beispielsweise würden die Leistungen der Bildung und Teilhabe weniger in Anspruch genommen, als diese den Familien eigentlich zustünden.

World-Café

Im anschließenden World-Café diskutierten die Teilnehmer*innen des Fachforums an vier Tischen konkrete Schritte und Handlungsempfehlungen. Diese bezogen sich jeweils auf die vier Ebenen: Bundesebene, Landesebene, kommunale Ebene und freie Akteurs-Ebene.

World Cafe Kommunale Ebene

World-Café 2

World-Café 1

World-Café 3

World-Café 4

World Cafe Landesebene

World Cafe freie Akteure

World Cafe Bundesebene

Abschlussdiskussion

„Was könnte direkt verändert werden?“, „Wer muss dafür aktiv werden?“ und „Was kann ich dafür tun?“ waren die einleitenden Fragen der Abschlussrunde, in der Elena Gußmann dazu einlud, die zuvor erarbeiteten Ideen zusammenzutragen. Als ein Ansatz wurde die Reformierung der föderalen Strukturen genannt, um zielgerichtet und ohne Reibungsverluste finanzieren zu können. Durch interkommunale Vernetzung, so ein weiterer Vorschlag, könnten sich Kommunen gegenseitig besser beraten und sich über gelingende Umsetzungspraktiken austauschen. Die Umverteilung von Finanzen sei jedoch ein zentraler Punkt, um strategisch anzusetzen: Konnexitätsprinzip und Kooperationsgebot wurden als wichtige Stichworte genannt, ebenso die Notwendigkeit eines Bundesrahmengesetzes und einer integrierten Sozialplanung. Inspiriert von den vorgestellten Familienfördergesetzen der Länder und deren positiven Effekten sowohl auf die strukturelle Fördersituation als auch auf die Sichtbarkeit von Familien auf politischer Ebene, wurde die Ausgestaltung eines Bundesfamilienfördergesetzes angedacht. Auf eine ganz andere Ebene zielte der Aufruf, mehr Aufmerksamkeit auf den Familienbegriff zu legen. Familie verwirkliche sich in einer Vielfalt von Erscheinungsformen und gehe durch viele verschiedene Lebensphasen (bspw. Pflegeaspekte), die zukünftig mehr in der Familienförderung berücksichtigt werden müssten. Familie solle neu gedacht, ihre Sichtbarkeit gestärkt werden. Familie als Verantwortungsgemeinschaft sei eine große, auch volkswirtschaftlich genutzte Ressource. Unbezahlte Sorgearbeit, die hauptsächlich immer noch von Frauen geleistet werde, sei weiterhin zu wenig berücksichtigt. Dies müsse sich in den politischen Entscheidungen widerspiegeln. Auch gelte es, die Wirtschaft mehr in die Verantwortung zu nehmen.